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낙농

원유 용도별 가격 차등·진흥회 의사결정체계 개편

농식품부, 낙농산업 발전대책 발표

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세부내용 낙농가 등 이해관계자와 지속 협의

“눈앞 이익 보지말고 20~30년후 미래세대위해 고민해달라”

 

농림축산식품부(장관 김현수)는 낙농산업의 지속가능한 생태계 구축을 위하여 현재의 생산비 연동제를 대체하는 용도별차등가격제를 도입하고 불합리한 낙농진흥회 의사결정 구조를 개편하는 내용을 주요 골자로 하는 낙농산업 발전대책을 추진한다고 지난달 30일 밝혔다.

 

낙농산업은 지난 20년간 지속 위축되어 왔으며, 현재 상황이 계속된다면 국내 낙농산업의 미래는 지속가능하지 않다는 것이 정부의 판단이다.

국산 원유의 자급률은 지속 하락하여 ‘01년 77.3%에서 ’20년 48.1%로 낮아진 것으로 나타나고 있다. 이처럼 자급률이 하락하게 된 것은 소비구조의 변화에 생산구조가 따라가지 못한 것이 그 배경이라고 본다.

국민 1인당 마시는 우유(음용유) 소비량은 ‘01년 36.5kg에서 ’20년 31.8kg으로 하락하였고, 치즈·버터·아이스크림 등 유제품의 소비는 같은 기간 63.9kg에서 83.9kg으로 증가하였다.

 

반면 국내 생산은 여전히 가격이 상대적으로 더 비싼 음용유에 맞춰져 있어 국내산 가공 유제품도 값싼 수입 가공 유제품과의 경쟁이 매우 어려운 것이 사실이다.

에 따라 지난 20년간 국내 생산은 ‘01년 234만톤에서 ’20년 209만톤으로 감소하였고 수입은 같은 기간 65만톤에서 243만톤으로 증가하게 되었다.

 

여기에, ‘26년부터 미국·유럽산 치즈와 시유의 관세가 철폐되는 것을 시작으로 시장개방이 더욱 확대되어 저가의 유제품 수입은 지금보다 늘어날 것으로 전망되며, ’21.11월까지 멸균유 수입량도 21천톤으로 전년동기 대비 80% 증가하였으며, 수입 가격도 3% 낮아진 상황이다.

 

만일 음용유 소비가 계속 감소하고 있는 상황에서 음용유 위주의 생산이 지속된다면 국내 생산은 현재 연간 음용유 총 소비량인 175만톤 수준 이하로 하락이 불가피할 것으로 보인다.


20여년간 국내 원유 생산구조가 소비구조 변화에 따라가지 못하게 된 근본 원인은 현재의 낙농산업 질서를 규정하고 있는 제도가 소비구조의 변화에 맞게 개선되지 못하고 있기 때문이라고 분석된다.

 

현재의 낙농산업은 쿼터제, 생산비 연동제, 정부의 차액보전을 주축으로 유지되고 있다.

 

① 원유 생산자들은 본인이 연간 생산할 수 있는 원유량을 쿼터로 가지고 있으며, 쿼터 범위 내에서는 정상가격으로 전량 유업체에 납품이 가능하도록 보장되어 있다. 

쿼터제는 매일 생산은 되지만 부패가 쉬워 보관이 어려운 우유의 특성과 생산자가 거래 상대방인 수요자(유업체)에 비해 약자의 지위일 수밖에 없는 점을 감안하여 생산자의 생산 안정성을 보장해 줄 목적으로 운영되어 왔다.

 

그러나 콜드체인, 유제품 가공 등 기술의 발전과 더불어 현재는 쿼터제의 의미가 약화되어 있는 것이 사실이며, 유럽의 경우 ‘15년부터 쿼터제가 폐지된 바 있다. 우리나라는 음용유 가격만 적용하는 경직된 쿼터를 운영하고 있어, 음용유 소비가 감소하고 가공 유제품 소비가 증가하는 소비 변화 상황에서는 실제 생산이 감소할 수밖에 없는 상황이다.

현재 운용되고 있는 쿼터량은 연간 222만톤이고 국내 음용유 소비량이 175만톤인 상황에서 정부가 ’20년의 경우 336억원의 차액보전을 했음에도 불구하고 유업체가 222만톤을 전부 구매할 수 없어 실제 유업체가 구매하는 물량은 205~210만톤에 불과한 실정이다.

 

② 원유의 가격은 낙농진흥회에서 구입하는 가격에 따라 각 유가공 회사에서도 대부분 동일하게 정하게 되는데, 낙농진흥회의 가격결정 방식은 현재 생산비 연동제이다.

생산비 연동제는 원유의 가격을 생산비의 증감에만 연동해서 조정하는 방식으로 과거 우유가 부족하던 시절 우유 생산을 늘리고 낙농가와 유업체간 매년 실시하는 원유가격 협상을 쉽게 하기 위하여 ‘13년부터 도입되었다.


그러나, 음용유 소비의 감소가 계속되면서 생산비 연동제는 공급측면의 가격인상 요인만을 반영한다는 문제점이 지적되었고, 수요와 공급의 균형이라고 하는 시장경제 원리에 위배된다는 비판을 받게 되었다.

또한 현재의 원유가격은 ’20년 리터당 1,083원 수준으로 같은 기간 미국 491원, 유럽 470원에 비해 높고 그 격차도 지난 20년간 계속해서 더 크게 벌어지고 있다.

 

원유가격의 절대 금액인 1,083원을 분석해 보면 경영비(생산에 투입되는 사료비, 인건비, 시설장비비 등)인 667원의 1.6배이고 생산비(경영비+자가노동수입, 자기토지사용 수입, 자기자본사용 수입)인 791원의 1.4배로 나타나고 있어, 경영비와 생산비 수준 사이에서 유지되고 있는 외국에 비해 우리 낙농가의 수익률은 높은 수준이라고 할 수 있다.


③ 국제가격이 리터당 400~500원 수준이고 국내 음용유 소비량이 175만톤인 상황에서 유업체가 리터당 1,083원 수준인 국내 원유 생산량 205~210만톤을 다 구매할 수 없으므로 낙농가의 판매 지원을 위해 정부는 유업체 구입가격의 일부를 보조하고 있다.

’20년의 경우 그 지원 총액이 336억원이었으며, 쿼터 보유 농가(4,800호)당 약 7백만원 수준이다.

쿼터제와 생산비연동제가 유지되어 온 또 하나의 근본 원인은 낙농진흥회의 불합리한 의사결정 구조에서 찾을 수 있다.

낙농진흥회는 우유와 유제품의 수급조절을 목적으로 낙농진흥법에 의해 설립된 특수목적 법인이며, 주요 기능은 유업체 또는 낙농농협과 직접 납품 계약을 하지 못한 낙농가로부터 원유를 구매하여 유업체에 판매하는 것이다.

 

낙농진흥회가 농가로부터 원유를 구매하는 과정에서 원유의 가격을 결정하게 되는데, 이 가격은 이사회에서 결정하게 되며, 결정된 가격은 유업체가 낙농가로부터 직접 구매하는 가격에도 그대로 적용되고 있는 실정이다.

낙농진흥회 이사회는 15명의 이사로 구성되어 있는데, 생산농가 대표가 7명이고, 유업체 대표 4명, 소비자 대표 1명, 학계 1명, 정부 1명 그리고 낙농진흥회장으로 구성되어 있다.

 

현재 낙농진흥회 정관에 따르면 이사의 2/3이상(10명 이상)이 참석해야 이사회를 개회할 수 있고, 참석 이사의 과반수 찬성으로 의결할 수 있어 생산 농가 대표 7명이 반대하는 안건의 경우 이사회 개의조차 할 수 없는 불합리한 점이 지적되고 있다.

또한 정관의 개정은 총회에서 정하도록 되어 있는데, 총회는 생산자 대표 2인(농협경제지주 축산경제대표이사, 낙농육우협회장), 유업체 대표 1인(유가공협회장), 낙농진흥회장으로 구성되어 있고 총회의 결정은 만장일치로 되어 있어 어느 한 쪽이 반대하면 절대 정관을 개정할 수 없는 구조이다.


따라서 이러한 불합리한 낙농진흥회 의사결정구조 하에서는 쿼터제나 생산비 연동제의 개편과 같은 제도개선 방안을 논의조차 할 수 없는 상황이라고 보여진다.


이러한 불합리한 낙농제도 개선을 위하여 작년 8월부터 낙농진흥회 내에 학계·생산자단체·유업체로 구성된 낙농제도 개선 소위원회를 구성하여 1년간 개선방안을 논의하여 왔으나 생산자단체와 유업체간 충돌로 개선방안 마련에 실패한 바 있다.

 

이에 ’21년 8월 농식품부는 직접 낙농산업 제도개선에 착수하여 학계·소비자단체·생산자단체·유업체를 망라하여 차관을 위원장으로 한 낙농산업 발전 위원회를 구성하고 12.28일까지 5차에 걸쳐 의견을 수렴하였다.

동 위원회에서 농식품부는 그간 학계에서 제시되어 왔던 용도별 차등가격제 도입방안과 낙농진흥회 의사결정구조 개편 방안을 제시하였고, 생산자단체 대표를 제외한 모든 위원들이 정부가 제시한 방향에 동의한 바 있으며, 구체적인 실행방안에 대해서는 합의에 이르지 못하였다.

 

따라서 정부는 그간 의견수렴한 내용을 바탕으로 우선 용도별 차등가격제 도입과 낙농진흥회 의사결정구조 개편방향을 발표하고 세부적인 도입방안에 대해서는 계속해서 생산자단체 및 유업체와 실무협의를 갖고 정리해 나갈 계획이다.

 

<용도별 차등가격제 도입>

농식품부는 낙농산업 발전 위원회를 통해 원유가격을 음용유와 가공유로 나누어 차등 적용하는 방향을 제시하였다.

현재는 용도 구분 없이 쿼터 내 생산·납품하는 원유에 음용유 가격인 리터당 1,100원 수준을 적용하고 있으나 대부분의 낙농 선진국은 용도에 따라 가격을 차등 적용하고 있다.

 

 

농식품부가 제시한 안은 용도별로 가격을 차등하여 적용하되, 음용유는 현재의 가격 수준을 유지하고 가공유는 더 싼 가격을 적용하되 농가의 소득이 감소하지 않도록 유업체가 더 많은 물량을 구매하게 하자는 내용이다.

농식품부의 안은 현재 205만톤 수준을 생산하여 쿼터 내 201만톤은 리터당 1,100원, 쿼터 외는 리터당 100원을 농가가 수취하는 구조를,  총 222만톤을 생산하되 리터당 1,100원을 적용하는 음용유로 187만톤, 리터당 900원을 적용하는 가공유로 31만톤, 리터당 100원을 적용하는 쿼터 외 4만톤으로 개편하는 방향이다.

농식품부 안으로 개편될 경우 우유 생산량이 늘어나게 되므로 자급률은 현재 48% 수준에서 52~54%로 상향될 것으로 보인다.

 

농식품부가 제시한 용도별 차등가격제 안에 대해 학계 및 소비자단체는 동의하였으며, 유업계는 방향에 동의하면서 세부적인 물량과 가격에 대해 추가로 논의하자고 한 바 있다.

생산자단체는 정부의 방향에 반대하면서 그 이유로 생산량 증가가 어려운 상황에서 실질적으로 쿼터 감축이라는 점, 낙농가의 소득이 감소할 것이라는 점을 제시하고 생산자율권 보장을 위해 생산자 중심의 전국단위 MMB(Milk Marketing Board : 생산자 대표조직이 모든 유업체와 가격·물량을 협상하여 결정하는 제도) 도입을 주장하였다.


① 생산량 증가가 어렵고 실질적 쿼터 감축이라는 점에 대하여

생산자단체는 농식품부 제시안의 음용유 구입량만을 생산량으로 보고 있으나, 가공유 생산량 31만톤까지 포함할 경우 생산량이 증가(205만톤 → 222만톤)되는 것이 명확하고 이 경우 실질적으로 쿼터가 증가하는 것이 된다.

생산자단체는 현재의 사육밀도 규제, 환경규제하에서 생산량을 늘리기 어렵다고 하나, ‘21.12월 사육 중인 젖소 401천마리에 필요한 법적 면적은 430만㎡인데 반해 현재 젖소농장 사육시설 허가면적은 1,073만㎡인 점을 보면 생산 증가 여력은 충분하고, 낙농진흥회 소속 259농가 조사에서도 29%는 생산량 증가가 가능하다고 답한 바 있으며, 일부 지역 실제 조사 결과도 농가의 평균 사육두수는 허가면적의 40~76% 수준임을 확인한 바 있어 농식품부는 생산량 증가가 충분히 가능하다고 보고 있으며, 생산 증가를 위해 농가가 요청하는 경우 축사시설현대화 융자 지원 등도 실시하겠다는 입장이다.

 

② 낙농농가의 소득이 감소할 것이라는 점에 대하여

농식품부가 용도별차등가격제 안을 검토하면서 가장 염두에 둔 점이 제도가 개편되어도 농가의 소득감소가 되어서는 안된다는 것이었고, 소비자에게 더 좋은 품질의 우리 유제품을 적정가격에 공급하기 위한 방향도 고려하였다.

농식품부 안에 따르면 가공유의 구매가격은 음용유보다 낮아지지만 더 많은 물량을 생산·판매할 수 있게 되므로 농가의 소득은 오히려 늘어날 것으로 예상된다.


③ 생산자 중심의 전국단위 MMB 도입에 대하여

생산자 대표가 제시한 MMB의 주된 기능은 유업체와 원유가격 및 판매량을 협상하여 결정하는 것인데, 현재 낙농진흥회에서 쿼터를 관리하고 구매가격을 결정하고 있는 상황에서 MMB 도입 문제는 당장 시급히 결정해야 할 사항이 아니다.

따라서 농식품부는 향후 낙농진흥회의 역할과 기능 및 MMB의 도입과 관련하여 중장기 낙농산업 발전방안에 포함하여 검토할 계획이다.


<낙농진흥회 의사결정 구조 개편>

농식품부는 현재 이해관계인 중심의 낙농진흥회 이사회를 전문가 및 중립적인 인사 중심으로 개편하고 이사회의 개의는 자유롭게 할 수 있도록 2/3 이상 참여시 개의하는 조건을 삭제하되, 이사회 의결조건은 참석 이사 과반수에서 재적 과반수로 강화하는 내용을 낙농산업 발전 위원회를 통해 제시하였다.

농식품부의 이사 구성안은 이사의 수를 현재 15인에서 23인으로 확대하면서 중립적인 인사를 추가하는 안이다.(정부 1→3, 학계 1→3, 소비자 대표 1→3, 변호사 및 회계사 각 1인 추가)

 

또한, 사외이사의 선임절차도 명확하게 하기 위하여 인사추천위원회 방식을 도입하자는 방안도 제시한 바 있다.

이사회 운영과 관련해서도 개의는 자유롭게 하여 충분히 논의할 수 있도록 하되 의결은 민주주의의 다수결 원리에 맞게 강화하여 어느 한쪽 세력이 반대하는 경우 논의조차 할 수 없는 상황이 발생하지 않도록 한다는 계획이다.


낙농산업 발전 위원회를 통한 의견수렴 과정에서 생산자단체를 제외한 학계·소비자단체·유업계 모두는 현재의 낙농진흥회 의사결정구조가 불합리함을 지적하고 정부의 방안에 동의한 바 있다.

 

농식품부는 용도별 차등가격제 도입과 낙농진흥회 의사결정 구조 개편과 관련하여 낙농생산자 단체 및 유업계와 지속 협의할 계획이며, 이를 위해 권역별 낙농농가 현장 설명회, 소비자 및 유업계 간담회를 실시할 예정이다.

이와 함께, 낙농가의 생산비를 절감하기 위하여 조사료 수입 쿼터 확대, 농가사료구매자금 확대, 시설현대화지원 확대, 낙농가의 분뇨처리지원 확대 등도 함께 추진하고, 유업체가 국산 가공유를 사용한 프리미엄 제품을 개발하여 부가가치를 높일 수 있도록 R&D 지원도 확대한다.

 

또한, 생산자단체와 소비자단체가 문제를 제기한 유제품의 유통구조 개선과 관련하여 ’22년 연구용역을 실시하고 이해관계자 논의를 통해 개선방안 마련을 추진한다.

농식품부는 용도별 차등가격제 도입을 통해 단기적으로는 소비자에게 품질 좋은 국산 원유를 사용한 신선하고 안전한 유가공품을 적정한 가격에 공급할 수 있고, 장기적으로는 생산비 절감을 통해 소비자가 보다 저렴한 국내산 유제품을 구매할 수 있을 것이라 기대하고 있다. 

 

권재한 농식품부 식품산업정책실장은 낙농산업이 지속 가능한 산업으로 거듭나기 위해서는 낙농산업 전반에 변화와 혁신이 불가피함을 다시 한번 강조하면서, 낙농가와 유업체 모두 당장 눈 앞의 이익만을 보지 말고 20~30년 후 우리 미래세대에게 물려줄 바람직한 낙농산업 생태계를 충분히 고민해 달라고 당부하였다.

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