농식품부가 지난 1월 28일 낙농진흥회 정관 일부 인가철회 행정처분 사전통지를 알린 가운데, 낙농가단체가 농식품부가 추진 중인 원유(原乳)가격 국가통제정책에 맞서 법투(法鬪)를 예고해 그 귀추가 주목되고 있다.
낙농가와 합의 없이 추진된 정부안에 대해 낙농가단체에서 반발하자, 농식품부는 낙농진흥회에 소집명령을 통해 정관개정안, 대안 없는 연동제 폐지안(원유가격 인하, 쿼터삭감 목적)을 강제 통과시키기 위해 낙농진흥회 이사회를 네 차례 강제로 열어, 생산자 이사들의 불참을 유도한 바 있다.
농식품부는 정관 제31조 제1항에 대해서 현재 낙농진흥회 이사회 개최 무력화 수단으로 악용되고 있다고 밝히면서, ‘사정변경으로 처분을 더 이상 존속시킬 필요가 없게 된 경우’(행정기본법 제19조 제1항 제2호) 및 ‘중대한 공익을 위하여 필요한 경우’(동항 제3호)에 해당한다는 이유로 정관 인가 철회를 낙농진흥회에 사전통지했다.
처분 당사자인 낙농진흥회는 행정절차법 제22조 제3항에 따라 2월 7일까지 의견 제출의 기회를 농식품부로부터 부여받았다.
이와 관련, 한국낙농육우협회(회장 이승호)와 전국낙농관련조합장협의회(회장 맹광렬, 이하 낙농가단체)는 7일 오전 낙농가단체를 대표하여 낙농진흥회 생산자 이사들 명의로 농식품부와 낙농진흥회에 법률의견서를 제출하였다고 밝혔다.
낙농가단체는 법률의견서에서, 예정처분이 ① 처분 사유가 없음에도 내려지는 처분으로서 위법할 뿐만 아니라(처분 사유의 부존재), ② 재량권의 범위를 벗어난다는 점(재량권 일탈·남용), ③ 행정청이 특정한 정파(유업체 등)의 이익만을 고려하여 결정하였다는 점(동기의 부정)에서 위법·부당하다고 밝혔다.
또한, 낙농가단체는 낙농진흥회에 내용증명서 전달을 통해, “낙농진흥회장은 예정 처분으로 인하여 낙농진흥회의 구성원 중의 하나인 낙농가단체의 권익이 침해되는 것을 방지하기 위해서도 적극적인 의견 제출을 통해 방어를 하여야 할 의무가 있다”라며, 낙농진흥회장에게 낙농가단체 법률의견서를 참조하여 농식품부에 의견 제출을 촉구했다.
이와 함께 “낙농진흥회장이 7일 의견제출 기한까지 의견을 제출하지 않는다면 낙농진흥회장으로서 선관주의(善管注意) 의무와 직무를 성실히 수행하지 않았다고 볼 수 있어 직무집행정지가처분 등 법적 조치를 시행 하겠다”고 밝혔다.
■ 사정변경 사유 없음(행정기본법 제19조 제1항 제2호 관련)
낙농가단체는 “타 농축산물과 달리 우유 특성은 매일 생산되고 부패가 쉬워 보관이 어렵고 생산자가 거래 상대방인 수요자(유업체)에 비해 약자의 지위일 수밖에 없는 구조적인 문제를 안고 있다”라며, 이 같은 상황을 고려하여, “이사의 2/3 이상(10명 이상)이 참석해야 이사회를 개의할 수 있고 참석이사 과반수 찬성으로 의결할 수 있으며, 생산자 대표 7명이 반대하는 안건은 개의할 수 없도록 한 것”이라고 지적했다.
이에 현재 생산자 대표 7인의 이사의 불출석으로 이사회의 개의를 위한 요건이 불충족되어 개최가 될 수 없다는 사정은 이 사건 조항에 대한 인가시점 당시부터 예상되어 있던 결과의 하나로 볼 수 있어, 농식품부가 이러한 결과를 충분히 예상할 수 있었던 것이므로 이를 사정변경으로 볼 수 없다고 밝혔다.
이 사건 조항에 대한 인가시점인 행정행위가 성립된 이후 낙농가에게 특별히 유리한 상황변화가 없는 바, 당초 정관 인가처분을 존속시킬 필요는 여전히 있다고 밝혔다.
낙농가단체는 “그간 정부 중재 하에 원유가격 결정 및 산정체계 개선에 대해 생산자, 수요자 합의를 통해 이사회에서 공정하게 결정해 왔으며, 생산제한정책인 쿼터제 도입 및 삭감 시에는 정부 방침대로 의결되었다”고 밝혔다. 생산자가 유리한 구조였다면 해당안건이 이사회를 통과하지 못했을 것이라는 사실도 덧붙였다.
■ 공익증진 사유 없음 (행정기본법 제19조 제1항 제3호 관련)
낙농가단체는 “농식품부는 공익을 들어 정부측 인사 중심으로 낙농진흥회 이사회를 강제개편하고, ‘용도별차등가격제’를 강제 도입하기 위한 정관개정의 사전 작업으로 이 사건 조항에 대한 인가를 철회하고자 한다”라고 지적하면서, “이 사건 조항에 대한 인가가 철회될 시 생산자 대표의 의사결정권의 약화로 이어져 낙농진흥회 이사회의 의사결정에 있어서 낙농가의 권익이 침해되는 등 1997년 낙농진흥법 개정취지에 반하는 결과가 초래될 우려가 있다”라고 밝혔다.
낙농가단체는 “대법원 판례에 따르면 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다”라는 것이 대법원입장이라고 밝히면서, 농식품부가 주장하는 공익 보다는 인가 철회로 인하여 생산자 대표의 의사결정권 약화와 이로 인한 낙농가의 권익침해라는 불이익을 결코 가볍게 볼 수 없어, 중대한 공익을 위하여 필요한 경우에 해당하지 않는다고 밝혔다.
<재량권 일탈·남용>
낙농가단체는 “행정청은 동일한 목적을 실현하기 위한 여러 수단 가운데 행정처분의 상대방에게 가장 적은 침해를 주는 수단을 선택해야 한다”라며, “낙농진흥법 개정, 이해당사자인 낙농가 대표, 유업체 등과의 토론 및 실무협상의 자리 마련 등 얼마든지 대안이 있음에도 낙농가의 권익 침해라는 불이익을 야기하는 이 사건 예정 처분을 수단으로 하고 있다”라며 헌법상 ‘비례의 원칙’ 중 ‘필요성’의 요건을 충족하지 못했다고 밝혔다.
낙농가단체는 “상대방에게 최소로 침해를 주는 수단을 선택하는 경우에도 처분을 통해 발생되는 공익과 침해되는 상대방의 사익을 비교하여 공익이 사익보다 더 커야 한다(‘비례의 원칙’ 중 ‘상당성’)”라며, “본 사건의 인가 철회를 통해 얻을 수 있는 공익보다는 인가철회로 인하여 생산자 대표의 의사결정권 약화와 낙농진흥회 이사회의 의사결정에 있어서 낙농가의 권익침해가 훨씬 커 재량권을 일탈·남용한 처분이다”고 지적했다.
행정청이 특정한 정파의 이익만을 고려
낙농가단체는 “이 사건 예정 처분을 통하여 농식품부가 달성하고자 하는 이사회 개편이 실행될 경우, 정부(2명), 학계(2명), 소비자(2명), 변호사(1명), 회계사(1명) 등 8명이 추가로 이사회가 구성되어, 결과론적으로 생산자측의 영향력을 줄이고 정부·유업체에 친화적인 비낙농관련단체 인사를 늘려 결국 유업체의 요구를 들어주고자 하는 의도가 다분하다”라고 밝혔다.
또한 “현행 정관은 생산자측에 개의 조건을, 정부에 과반수 조건을 부여하여 협상의 균형을 유지해 온 측면이 강한데, 이 사건 예정 처분을 통한 개의조건 삭제 시 생산자측의 교섭권은 완전 상실될 것이고 유업체는 반사적 이익을 얻게 됨이 분명하다”라고 밝혔다.
낙농가단체는 “대법원 판례에 따르면 행정청이 특정한 정파의 이익만을 고려하여 결정하는 것과 같은 처분의 동기의 부정도 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사의 기준이 된다는 점을 분명히 하고 있다”라며, “이 사건 예정처분에는 유업체 등의 이익을 고려한 결정으로서 그 처분의 동기가 부정하다는 점이 분명한 바, 그 자체가 위법하다”라고 밝혔다.
한국낙농육우협회 이승호 회장과 전국낙농관련조합장협의회 맹광렬 회장은 “농식품부는 앞에서는 낙농가의 의견수렴을 통해 정부안을 추진하겠다고 밝혀놓고선, 뒤에서는 정부안 강행처리를 위한 이사회를 네 차례 소집, 생산자불참을 유도하여 결국 공공기관 지정 무산에 대비한 정관 인가 철회라는 강압카드의 법적 명분으로 활용하는 꼼수를 벌였다”라며, “유업계 의견만을 수용한 정부수정안 발표, 유가공협회의 정관개정 등 정부안에 대한 맹목적 찬성입장은, 농식품부와 유가공협회의 유착관계를 여실히 보여주는 대목이며, 특정정파인 유업체를 위한 정부안은 절차적·내용적 정당성을 상실했다”고 비난했다.
한편, 한국낙농육우협회 관계자에 따르면, “전국 낙농가들은 김현수 장관의 농정독재 철폐와 낙농가의 원유(原乳)생산기반 사수를 위해 납유거부 불사 등 대정부 강경투쟁을 전개할 것이다”라며, “농식품부와 낙농진흥회가 모의하여 힘없는 낙농가의 의견을 무시하고 정관 인가 철회 행정처분을 확정할 경우, 농식품부·낙농진흥회에 민·형사상의 책임을 묻는 법적 투쟁도 병행할 계획이다”라고 밝혔다.
이 관계자는 “사료값, 원자재값 폭등, 조사료 수급대란, 진흥회·유업체의 우유감산정책 시행 등에 따라 21.12월 현재 전년대비 폐업농가가 약 67% 급증한 상황에서, 농식품부의 잇따른 강압행정에 전국 낙농가들은 폭발 직전”이라고 험악해진 현장 민심을 전했다.
